2024年08月09日
鄭悠然
黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系中一個(gè)獨(dú)特的法治概念，其產(chǎn)生和發(fā)展與中國共產(chǎn)黨的從嚴(yán)管黨治黨實(shí)踐以及其作為執(zhí)政黨的身份地位息息相關(guān)。黨內(nèi)法規(guī)能為法治體系提供正當(dāng)性保護(hù)，促進(jìn)其實(shí)施與發(fā)展，此即黨內(nèi)法規(guī)的法治保障功能。在進(jìn)一步全面深化改革的背景下，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的法治保障功能，完善中國特色社會主義法治體系，對于繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
黨內(nèi)法規(guī)法治保障功能的內(nèi)涵闡釋
黨內(nèi)法規(guī)的法治保障功能源于其特殊的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)具有政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的耦合結(jié)構(gòu)，這使得其有著不同于國家法律的獨(dú)特屬性。2021年，習(xí)近平總書記在第二次全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議開展前強(qiáng)調(diào)，“要發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、保障黨長期執(zhí)政和國家長治久安方面的重大作用”?？梢?，政治性深刻形塑了黨內(nèi)法規(guī)的制度樣態(tài)和制度功能。政治性強(qiáng)調(diào)對決策的高效貫徹，即效率論；而法治性強(qiáng)調(diào)價(jià)值平衡和權(quán)利保障，即控權(quán)論。黨內(nèi)法規(guī)作為一個(gè)兼具政治性和法治性的產(chǎn)物，具有彌合政治與法治沖突的保障功能。
黨內(nèi)法規(guī)的法治保障作用體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨執(zhí)政效率。黨的執(zhí)政思想和執(zhí)政方針需要通過黨內(nèi)法規(guī)予以落實(shí)，黨規(guī)可以先于國家法律制定。第二，為執(zhí)政黨行使公權(quán)力提供立法依據(jù)和行為規(guī)范。堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，需要運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律捍衛(wèi)黨的執(zhí)政權(quán)力，同時(shí)規(guī)范黨的執(zhí)政行為。黨內(nèi)法規(guī)將黨的領(lǐng)導(dǎo)活動納入規(guī)范范疇，確保了黨的領(lǐng)導(dǎo)活動的規(guī)范化，為依法執(zhí)政、依法治國提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第三，實(shí)現(xiàn)與國家法律的銜接互補(bǔ)。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有價(jià)值統(tǒng)一的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志和主張的集中體現(xiàn)，國家立法是人民意志的體現(xiàn)，黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了黨的意志與人民意志具有一致性，兩者具有價(jià)值的統(tǒng)一性。
黨內(nèi)法規(guī)法治保障功能的重要價(jià)值
黨內(nèi)法規(guī)的法治保障功能有助于實(shí)現(xiàn)人民意志和黨的意志的高度統(tǒng)一。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大的制度優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨以馬克思主義為指引，堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民群眾追尋民族復(fù)興的偉大理想。黨的綱領(lǐng)、路線、方針、政策具有極強(qiáng)的社會認(rèn)同和指引作用，將人民群眾緊密團(tuán)結(jié)起來，形成社會發(fā)展的強(qiáng)大動能。因此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位是毫無疑問的。實(shí)現(xiàn)人民意志和黨的意志的高度統(tǒng)一和步調(diào)一致，是解決黨與國家問題的根本方法。在此過程中，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮法治保障功能至關(guān)重要。一方面，黨內(nèi)法規(guī)屬于廣義法律。實(shí)施成熟的黨內(nèi)法規(guī)可以通過立法程序成為國家法律，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)黨的意志和國家意志的融合。另一方面，同黨內(nèi)規(guī)矩、黨內(nèi)規(guī)范性文件等相比，黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度體系中的核心部分和高級形態(tài)。黨內(nèi)法規(guī)的法治保障功能有助于實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。
黨內(nèi)法規(guī)法治保障功能的實(shí)現(xiàn)路徑
新時(shí)代新征程，完善中國特色社會主義法治體系，健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)從三個(gè)方面充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的法治保障功能。
一是妥善處理政治話語與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系。黨內(nèi)政治話語是黨內(nèi)政治文化的重要組成部分。對于優(yōu)秀的黨內(nèi)政治話語，應(yīng)當(dāng)通過特定黨規(guī)制定程序?qū)⑵渖仙秊辄h內(nèi)法規(guī)，促進(jìn)優(yōu)秀政治文化落實(shí)為實(shí)體制度和行為規(guī)范，以推動政治目的的實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)黨組織的戰(zhàn)斗力。
二是妥善處理黨內(nèi)法規(guī)與法治體系其他部分之間的關(guān)系。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)是法治建設(shè)的兩大重要板塊，二者價(jià)值追求和制度目標(biāo)的近似性，決定了必須實(shí)現(xiàn)銜接協(xié)調(diào)。價(jià)值追求上，二者維護(hù)的根本政治主張和政治制度完全一致，代表最廣大人民的根本利益，堅(jiān)持人民民主專政。制度目標(biāo)上，二者共同服務(wù)于推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的偉大理想。雖然黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有著千絲萬縷的聯(lián)系，但二者法理層面并不等同。
三是妥善處理黨內(nèi)法規(guī)與國家治理之間的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，使得黨內(nèi)法規(guī)介入國家治理具有現(xiàn)實(shí)合理性。黨內(nèi)法規(guī)介入國家治理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，具有高度政治性的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)通常會直接予以調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)或直接領(lǐng)導(dǎo)。其次，對于經(jīng)濟(jì)、文化等更適合由國家法律調(diào)整的領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)通常會提出宏觀性、原則性要求，發(fā)揮間接領(lǐng)導(dǎo)作用。
（作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院）
